Sắp xếp tổ chức bộ máy và triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp là chủ trương lớn của Đảng, có ý nghĩa quan trọng trong đổi mới quản trị quốc gia, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước và đáp ứng yêu cầu phát triển trong giai đoạn mới. Để mô hình này phát huy hiệu quả, bên cạnh việc kiện toàn tổ chức cần chú trọng hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền, bảo đảm nguồn lực và nâng cao năng lực thực thi của chính quyền địa phương. Kinh nghiệm của Nhật Bản trong tổ chức và cải cách chính quyền địa phương là một nguồn tham khảo có giá trị đối với quá trình này ở Việt Nam. 1. Nghị quyết số 60-NQ/TW và yêu cầu tổ chức, vận hành chính quyền địa phương hai cấp Ngày 12/4/2025, tại Hội nghị lần thứ 11 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII, Ban Chấp hành Trung ương đã ban hành Nghị quyết số 60-NQ/TW, thống nhất chủ trương sắp xếp đơn vị hành chính các cấp, trong đó không tổ chức cấp huyện, đồng thời chủ trương xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Đây là bước điều chỉnh quan trọng trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương, thể hiện định hướng đổi mới theo hướng tinh gọn đầu mối, giảm tầng nấc trung gian, nâng cao hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Theo đó, chính quyền địa phương được tổ chức ở hai cấp gồm cấp tỉnh và cấp xã; số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh sau sắp xếp còn 34 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, số lượng đơn vị hành chính cấp xã giảm khoảng 60-70% so với trước [1]. Điểm đáng chú ý của chủ trương này không chỉ là thay đổi số cấp chính quyền và sắp xếp lại địa giới hành chính, mà còn là yêu cầu tổ chức lại toàn diện việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Khi cấp huyện kết thúc hoạt động, các nhiệm vụ trước đây do cấp này đảm nhiệm phải được rà soát, phân định và chuyển giao phù hợp cho cấp tỉnh hoặc cấp xã. Điều đó đặt ra yêu cầu xác định rõ phạm vi thẩm quyền, trách nhiệm của từng cấp, tránh chồng chéo, bỏ sót nhiệm vụ. Đồng thời, cấp xã cần được củng cố năng lực để đảm nhiệm tốt hơn vai trò trực tiếp giải quyết các công việc gắn với người dân và địa bàn cơ sở, trong khi cấp tỉnh tăng cường vai trò quản lý, điều phối đối với những vấn đề có phạm vi rộng hơn. Cùng với việc kiện toàn tổ chức, mô hình mới đặt ra yêu cầu đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, gắn thẩm quyền với điều kiện và nguồn lực thực hiện, nâng cao tính chủ động, tự chủ và trách nhiệm của chính quyền địa phương. Việc phân định lại nhiệm vụ giữa hai cấp vì vậy phải đi đôi với sắp xếp đội ngũ cán bộ, công chức, bảo đảm ngân sách, cơ sở vật chất và hạ tầng cần thiết. Bên cạnh đó, hoạt động của chính quyền cấp xã cần bảo đảm tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, gần dân, sát dân; việc giải quyết thủ tục hành chính và cung ứng dịch vụ công cho người dân, doanh nghiệp phải được duy trì liên tục, thông suốt trong quá trình chuyển đổi. Như vậy, yêu cầu đặt ra đối với mô hình chính quyền địa phương hai cấp không chỉ là hoàn thành việc sắp xếp tổ chức, mà còn là bảo đảm cơ chế vận hành phù hợp, phân định rõ trách nhiệm và nâng cao năng lực thực thi của mỗi cấp chính quyền. Đây cũng là những vấn đề cần được xem xét khi nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức và cải cách chính quyền địa phương ở Nhật Bản, một quốc gia đã vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp trong thời gian dài. 2. Kinh nghiệm cải cách chính quyền địa phương của Nhật Bản Nhật Bản tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp, gồm cấp tỉnh (都道府県) với 47 đơn vị và cấp cơ sở (市町村), bao gồm các thành phố, thị trấn và làng xã. Mô hình này được xác lập trên cơ sở Hiến pháp năm 1946 và Luật Tự trị địa phương năm 1947. Cả hai cấp đều có cơ quan dân cử và người đứng đầu do người dân trực tiếp bầu, có thẩm quyền và trách nhiệm riêng trong quản lý địa phương. Theo đó, cấp cơ sở chủ yếu giải quyết các công việc gắn trực tiếp với đời sống người dân như hộ tịch, cư trú, phúc lợi xã hội, giáo dục phổ thông và vệ sinh môi trường; cấp tỉnh đảm nhiệm các vấn đề có phạm vi liên địa phương, cần điều phối trên địa bàn rộng hoặc vượt quá khả năng thực hiện của cấp cơ sở. Việc phân công này tạo cơ sở cho sự phối hợp giữa hai cấp, đồng thời hạn chế tình trạng chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ[1]. Từ thực tiễn cải cách mô hình chính quyền địa phương ở Nhật Bản có thể khái quát một số kinh nghiệm đáng chú ý trên các phương diện sau: Thứ nhất, tinh gọn bộ máy hành chính gắn liền với tiết kiệm chi phí và nâng cao hiệu quả quản trị địa phương: Nhật Bản đã trải qua ba đợt sáp nhập lớn vào các giai đoạn 1888-1889 (Minh Trị), 1953-1961 (Showa) và 1999-2010 (Heisei), đưa số lượng đơn vị hành chính cấp cơ sở từ hơn 71.000 xuống khoảng 1.800 đơn vị[2]. Riêng đợt sáp nhập thời Heisei, Chính phủ Nhật Bản ước tính có thể tiết kiệm khoảng 1,8 nghìn tỷ yên chi phí hành chính mỗi năm kể từ năm tài khóa 2016[3]. Cùng với đó, việc phân định chức năng giữa các cấp ở địa phương góp phần làm rõ trách nhiệm của từng cấp, hạn chế tình trạng chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ; qua đó, hiệu quả quản lý và cung ứng dịch vụ công từng bước được nâng cao. Dù vậy, sáp nhập cũng có thể làm địa bàn quản lý rộng hơn, gia tăng khoảng cách tiếp cận dịch vụ, nhất là đối với người dân ở khu vực xa trung tâm. Vì thế, tinh gọn bộ máy cần đi đôi với củng cố năng lực quản lý và bảo đảm khả năng tiếp cận thuận lợi các dịch vụ công. Thứ hai, đẩy mạnh phân quyền, tăng quyền tự chủ của chính quyền địa phương: Nhật Bản từng bước điều chỉnh quan hệ giữa Trung ương và địa phương theo hướng phân định rõ thẩm quyền, trách nhiệm và mở rộng quyền chủ động cho chính quyền địa phương. "Luật Tăng cường phân cấp quản lý" 1995 đặt cơ sở cho việc rà soát, thu hẹp sự can thiệp trực tiếp của Trung ương vào công việc thuộc thẩm quyền địa phương[4]. Từ năm 2000, Nhật Bản bãi bỏ cơ chế ủy nhiệm công vụ, theo đó chính quyền địa phương không còn thực hiện nhiệm của Trung ương với tư cách là cơ quan đại diện của Trung ương như trước đây[5]. Thay đổi này góp phần xác lập rõ hơn trách nhiệm của mỗi cấp, mở rộng quyền chủ động của địa phương trong quyết định và tổ chức thực hiện các công việc thuộc thẩm quyền. Nhờ đó, chính quyền địa phương có điều kiện chủ động hơn trong giải quyết các vấn đề tại địa bàn và đáp ứng nhu cầu của người dân. Tuy nhiên, phân quyền không đồng nghĩa với việc Trung ương rút khỏi quá trình quản lý; Trung ương vẫn giữ vai trò định hướng chính sách và bảo đảm tính thống nhất trong quản lý quốc gia. Thứ ba, bảo đảm nguồn lực tài chính và nâng cao chất lượng nhân lực: Nhật Bản gắn cải cách phân quyền với điều chỉnh cơ chế tài chính nhằm tăng quyền tự chủ và giảm sự phụ thuộc của chính quyền địa phương vào Trung ương. Giai đoạn 2004 - 2006, Chính phủ triển khai chương trình "Ba cải cách", tập trung vào ba nội dung chính: (1) cắt giảm hoặc bãi bỏ một số khoản trợ cấp quốc gia dành cho địa phương; (2) chuyển giao một phần nguồn thu thuế cho địa phương; và (3) điều chỉnh cơ chế thuế phân bổ địa phương. Các biện pháp này nhằm tăng nguồn thu tự chủ của địa phương, tạo điều kiện để địa phương chủ động sử dụng nguồn lực phù hợp với điều kiện phát triển của mình. Đồng thời, Nhật Bản chú trọng nâng cao năng lực đội ngũ công chức thông qua điều chỉnh quy định về tuyển dụng, sử dụng, đào tạo và bồi dưỡng. Việc tuyển dụng, bố trí nhân sự theo yêu cầu chuyên môn và tăng cường đào tạo được xem là điều kiện quan trọng để chính quyền địa phương thích ứng với quy mô địa bàn mở rộng và phạm vi nhiệm vụ đa dạng hơn sau sáp nhập. Thứ tư, đẩy mạnh chuyển đổi số trong quản lý địa phương: Nhật Bản đẩy mạnh chuyển đổi số trong chính quyền địa phương nhằm nâng cao hiệu quả quản lý, điều hành và chất lượng cung ứng dịch vụ công. Trọng tâm là ứng dụng công nghệ số vào các hoạt động hành chính, số hóa quy trình xử lý công việc và dữ liệu, đồng thời chuẩn hóa hệ thống thông tin để bảo đảm tính kết nối, chia sẻ và đồng bộ giữa các địa phương. Năm 2021, Nhật Bản ban hành "Luật Tiêu chuẩn hóa hệ thống thông tin của chính quyền địa phương", tạo cơ sở pháp lý để thống nhất các hệ thống thông tin lõi phục vụ các nghiệp vụ hành chính cơ bản và thúc đẩy việc sử dụng nền tảng công nghệ dùng chung, thay vì để từng địa phương tự xây dựng và duy trì hệ thống riêng[6]. Việc số hóa và chuẩn hóa hệ thống giúp giảm chi phí vận hành, hạn chế xử lý trùng lặp dữ liệu, nâng cao hiệu quả phối hợp giữa các cấp và các địa phương; đồng thời tạo điều kiện để người dân, doanh nghiệp thực hiện thủ tục hành chính nhanh hơn, thuận tiện hơn, góp phần làm cho dịch vụ công trở nên đồng bộ, minh bạch và dễ tiếp cận hơn. Mặc dù vậy, chênh lệch hạ tầng công nghệ, nhân lực chuyên môn và năng lực thi hành giữa các địa phương  đặc biệt là các đơn vị quy mô nhỏ vẫn là trở ngại trong quá trình triển khai. 3. Một số gợi mở đối với Việt Nam Nghị quyết số 60-NQ/TW đặt ra yêu cầu sắp xếp tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả; đồng thời đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, bảo đảm nguồn lực và nâng cao chất lượng phục vụ Nhân dân. Kinh nghiệm Nhật Bản cho thấy, để thực hiện những yêu cầu này, việc sắp xếp đơn vị hành chính cần đi đôi với đổi mới cách thức quản lý và tổ chức thực hiện nhiệm vụ. Từ đó, có thể rút ra một số hàm ý chính sách sau: Thứ nhất, sắp xếp đơn vị hành chính cần gắn với nâng cao hiệu quả quản lý địa phương: Nhật Bản đã thực hiện nhiều đợt sáp nhập đơn vị hành chính cấp cơ sở nhằm tinh gọn bộ máy, giảm chi phí và tập trung nguồn lực. Tuy nhiên, quá trình này cũng đặt ra vấn đề về khoảng cách địa lý và khả năng tiếp cận dịch vụ công của người dân. Từ kinh nghiệm đó, Việt Nam cần chú trọng hiệu quả hoạt động của các đơn vị hành chính sau sắp xếp, không chỉ quan tâm đến việc giảm số lượng đầu mối. Đặc biệt, cần có phương thức cung ứng dịch vụ công phù hợp với những địa bàn rộng, dân cư phân tán, bảo đảm việc sáp nhập không làm giảm khả năng tiếp cận các dịch vụ thiết yếu của người dân. Thứ hai, đẩy mạnh phân quyền và tăng quyền tự chủ cho chính quyền địa phương: Cải cách phân quyền ở Nhật Bản, đặc biệt là việc bãi bỏ cơ chế ủy nhiệm công vụ từ năm 2000 cho thấy vai trò của việc xác định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương. Đối với Việt Nam, cần tiếp tục rà soát các quy định về phân cấp, phân quyền sau khi kết thúc hoạt động của cấp huyện, bảo đảm cấp tỉnh và cấp xã có đủ thẩm quyền chủ động giải quyết công việc thuộc phạm vi quản lý. Việc giao nhiệm vụ cần đi đôi với quyền quyết định tương ứng, hạn chế tình trạng địa phương phải xin ý kiến hoặc chờ phê duyệt đối với những công việc đã được phân quyền. Đây là điều kiện để thực hiện đúng tinh thần Nghị quyết số 60-NQ/TW về tăng cường phân cấp, phân quyền và phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Thứ ba, bảo đảm nguồn lực tài chính và nâng cao năng lực đội ngũ công chức địa phương: Kinh nghiệm cải cách tài chính của Nhật Bản cho thấy, phân quyền chỉ có thể phát huy hiệu quả khi địa phương có nguồn thu và nguồn lực tương ứng với nhiệm vụ được giao. Vì vậy, để thực hiện yêu cầu của Nghị quyết số 60-NQ/TW về bảo đảm nguồn lực và điều kiện hoạt động cho chính quyền địa phương sau sắp xếp, Việt Nam cần hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách, bảo đảm kinh phí hoạt động và điều kiện thực hiện nhiệm vụ cho cấp tỉnh, cấp xã. Cùng với đó, cần rà soát, bố trí lại đội ngũ cán bộ, công chức phù hợp với chức năng và khối lượng công việc sau sắp xếp; chú trọng đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn và kỹ năng thực thi công vụ, nhất là đối với công chức cấp xã. Qua đó, khắc phục tình trạng tăng nhiệm vụ nhưng thiếu nhân lực và điều kiện thực hiện. Thứ tư, đẩy mạnh chuyển đổi số trong quản lý và cung ứng dịch vụ công: Trong bối cảnh cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư đang phát triển mạnh mẽ, chuyển đổi số không chỉ là xu hướng mà còn là yêu cầu tất yếu đối với quá trình hiện đại hóa nền hành chính. Vì vậy, Việt Nam cần chú trọng xây dựng hệ thống thông tin thống nhất, kết nối và chia sẻ dữ liệu giữa cấp tỉnh và cấp xã; đẩy mạnh số hóa quy trình xử lý công việc, giải quyết thủ tục hành chính và cung ứng dịch vụ công. Đồng thời, cần nâng cao kỹ năng số cho đội ngũ cán bộ, công chức để khai thác hiệu quả các nền tảng công nghệ. Đây là cơ sở quan trọng để nâng cao hiệu quả điều hành, bảo đảm hoạt động thông suốt của chính quyền địa phương hai cấp và phục vụ người dân thuận tiện hơn. Tóm lại, kinh nghiệm Nhật Bản cho thấy, cải cách chính quyền địa phương không dừng lại ở việc tinh gọn các đơn vị hành chính, mà cần hướng tới nâng cao năng lực quản lý và chất lượng phục vụ người dân. Quá trình này đòi hỏi chính quyền địa phương phải có đủ quyền chủ động, nguồn lực và năng lực thực thi, đồng thời tận dụng hiệu quả công nghệ số để đổi mới hoạt động quản lý. Đây cũng là những vấn đề có ý nghĩa thiết thực đối với Việt Nam trong triển khai Nghị quyết số 60-NQ/TW, khi yêu cầu đặt ra không chỉ là tổ chức lại bộ máy sau khi bỏ cấp huyện, mà còn phải bảo đảm cấp tỉnh và cấp xã thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ được giao. Vận dụng có chọn lọc kinh nghiệm Nhật Bản, phù hợp với điều kiện thực tiễn trong nước, sẽ góp phần đưa mô hình chính quyền địa phương hai cấp hoạt động ổn định, thông suốt, phát huy tính chủ động của địa phương và đáp ứng tốt hơn yêu cầu của người dân trong giai đoạn phát triển mới.   DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO [1] Báo Điện tử Chính phủ. (2025). Nghị quyết Hội nghị lần thứ 11 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII. https://baochinhphu.vn/nghi-quyet-hoi-nghi-lan-thu-11-ban-chap-hanh-trung-uong-dang-khoa-xiii-102250414113954946.htm [2] Council of Local Authorities for International Relations. (2024). Local government in Japan 2020 (2023 revised edition). https://www.soumu.go.jp/main_content/000770124.pdf [3] Japanese Government. (2021). 地方公共団体情報システムの標準化に関する法律 (Luật về tiêu chuẩn hóa hệ thống thông tin của chính quyền địa phương). e-Gov法令検索. https://laws.e-gov.go.jp/law/503AC0000000040 [4] Luật Pháp. (2012). Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản và việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam. https://lapphap.vn/Pages/TinTuc/207814/Kinh-nghiem-cai-cach-cua-Nhat-Ban--va-viec-xay-dung-mo-hinh-chinh-quyen-dia-phuong-o-Viet-Nam.html [5] OECD. (2017). Multi-level governance reforms: Overview of OECD country experiences. OECD Publishing. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2017/05/multi-level-governance-reforms_g1g77b03/9789264272866-en.pdf [6] Yokomichi, K. (2006). The development of municipal mergers in Japan. Council of Local Authorities for International Relations; Institute for Comparative Studies in Local Governance. https://www.clair.or.jp/j/forum/honyaku/hikaku/pdf/up-to-date_en1.pdf   Phạm Thu Thủy - TTNC Nhật Bản   [1] Council of Local Authorities for International Relations. (2024). Local government in Japan 2020 (2023 revised edition). https://www.soumu.go.jp/main_content/000770124.pdf [2] Luật Pháp. (2012). Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản và việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam. https://lapphap.vn/Pages/TinTuc/207814/Kinh-nghiem-cai-cach-cua-Nhat-Ban--va-viec-xay-dung-mo-hinh-chinh-quyen-dia-phuong-o-Viet-Nam.html [3] Yokomichi, K. (2006). The development of municipal mergers in Japan. Council of Local Authorities for International Relations; Institute for Comparative Studies in Local Governance. https://www.clair.or.jp/j/forum/honyaku/hikaku/pdf/up-to-date_en1.pdf [4] Luật Pháp. (2012). Kinh nghiệm cải cách của Nhật Bản và việc xây dựng mô hình chính quyền địa phương ở Việt Nam. https://lapphap.vn/Pages/TinTuc/207814/Kinh-nghiem-cai-cach-cua-Nhat-Ban--va-viec-xay-dung-mo-hinh-chinh-quyen-dia-phuong-o-Viet-Nam.html [5] OECD. (2017). Multi-level governance reforms: Overview of OECD country experiences. OECD Publishing. https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2017/05/multi-level-governance-reforms_g1g77b03/9789264272866-en.pdf [6] Japanese Government. (2021). 地方公共団体情報システムの標準化に関する法律 (Luật về tiêu chuẩn hóa hệ thống thông tin của chính quyền địa phương)  e-Gov法令検索. https://laws.e-gov.go.jp/law/503AC0000000040